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Entwicklung der Kanalisierungsquote des gewerblichen Automatenspiels in Deutschland, DICE Consult GmbH (2023)
Studie im Auftrag der VDAI Verlags- und Veranstaltungsgesellschaft mbH
Autoren Daniel Fritz, Prof. Dr. Justus Haucap, Dr. Susanne Thorwarth
Das gewerbliche Automatenspiel wurde 2012 in den Glücksspielstaatsvertrag aufgenommen und unterliegt seitdem dem Ziel der Kanalisierung, gemäß § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2012/2021. Anfangs schien die Regulierung erfolgreich zu sein: 2012 lag die Kanalisierungsquote, also der Anteil der legalen Angebote am Gesamtmarkt, bei 96 %. Dies war der Höchststand und es gab kaum Schwarzmarktaktivitäten. Jedoch führte die Einführung restriktiver Regulierungsmaßnahmen in den Folgejahren, insbesondere die sechste und siebte Novelle der Spielverordnung 2014, zu einer Trendwende. Das legale Angebot wurde zunehmend unattraktiver, während der Schwarzmarkt wuchs.
Bis 2022 fiel die Kanalisierungsquote auf einen Wert zwischen 54 % und 70 %, und der Schwarzmarkt machte nunmehr 30 % bis 47 % des Marktes aus. Diese Entwicklung verdeutlicht, dass die neuen gesetzlichen Rahmenbedingungen nicht in der Lage waren, das Kanalisierungsziel zu erreichen. Prognosen zufolge wird die Kanalisierungsquote bei unveränderter Regulierung bis 2026 sogar auf 38 % bis 55 % sinken. Dies würde bedeuten, dass über die Hälfte der Nachfrage nach Automatenspielen durch illegale Angebote gedeckt wird.
Der berechnete Kanalisierungsindex, der die Effektivität der Maßnahmen zur Kanalisierung des Marktes bewertet, bestätigt diese Einschätzung. Während der Indexwert vor 2006 bei 156 lag und für das heute geltende Regulierungsregime auf 117 gesunken ist, erreichte er im Zeitraum 2006 bis 2012 mit 192 den höchsten Wert. Dies zeigt, dass die Regulierung in dieser Phase besonders erfolgreich war, da sie ohne strikte Verbote von Mehrfachkonzessionen und ohne Abstandsregelungen für Spielhallen auskam. In dieser Zeit war der Schwarzmarktanteil mit nur 4 % am niedrigsten.
Das Fazit der Studie lautet, dass eine übermäßig restriktive Regulierung die Attraktivität des legalen Angebots mindert und dadurch den illegalen Markt stärkt. Spielerschutz, Jugendschutz und Suchtprävention können nur im legalen Bereich wirksam umgesetzt werden, weshalb eine erfolgreiche Kanalisierung oberste Priorität haben sollte. Solange die Regulierung das legale Angebot schwächt, wird es für illegale Betreiber einfacher, Marktanteile zu gewinnen. Zudem entgingen dem Staat zwischen 2014 und 2021 durch die Verlagerung in den Schwarzmarkt Steuereinnahmen in Höhe von etwa 3,7 Milliarden Euro.
Die Studie empfiehlt, das aktuelle Regulierungsregime zu überarbeiten, um das legale Angebot wieder attraktiver zu machen und den Schwarzmarkt zurückzudrängen. Nur so können die Ziele des Spieler- und Jugendschutzes, der Suchtprävention sowie der staatlichen Einnahmensicherung erreicht werden. Ein attraktives, legales Spielangebot wirkt der Verdrängung ins illegale Glücksspiel entgegen und schafft die Grundlage für eine wirksame Regulierung des Marktes.
Die Kanalisierungsquote des gewerblichen Automatenspiels in Deutschland ist seit 2012 stark gesunken: Der Schwarzmarkt im Jahr 2022 betrug 30-47 %. Die Studie zeigt, dass eine zu restriktive Regulierung die Attraktivität des legalen Marktes mindert und den Schwarzmarkt stärkt. Eine Anpassung der Regulierung ist notwendig, um den Jugend- und Spielerschutz sowie die staatlichen Einnahmen langfristig zu sichern.
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Das gewerbliche Automatenspiel wurde 2012 in den Glücksspielstaatsvertrag aufgenommen und unterliegt seitdem dem Ziel der Kanalisierung, gemäß § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2012/2021. Anfangs schien die Regulierung erfolgreich zu sein: 2012 lag die Kanalisierungsquote, also der Anteil der legalen Angebote am Gesamtmarkt, bei 96 %. Dies war der Höchststand und es gab kaum Schwarzmarktaktivitäten. Jedoch führte die Einführung restriktiver Regulierungsmaßnahmen in den Folgejahren, insbesondere die sechste und siebte Novelle der Spielverordnung 2014, zu einer Trendwende. Das legale Angebot wurde zunehmend unattraktiver, während der Schwarzmarkt wuchs.
Bis 2022 fiel die Kanalisierungsquote auf einen Wert zwischen 54 % und 70 %, und der Schwarzmarkt machte nunmehr 30 % bis 47 % des Marktes aus. Diese Entwicklung verdeutlicht, dass die neuen gesetzlichen Rahmenbedingungen nicht in der Lage waren, das Kanalisierungsziel zu erreichen. Prognosen zufolge wird die Kanalisierungsquote bei unveränderter Regulierung bis 2026 sogar auf 38 % bis 55 % sinken. Dies würde bedeuten, dass über die Hälfte der Nachfrage nach Automatenspielen durch illegale Angebote gedeckt wird.
Der berechnete Kanalisierungsindex, der die Effektivität der Maßnahmen zur Kanalisierung des Marktes bewertet, bestätigt diese Einschätzung. Während der Indexwert vor 2006 bei 156 lag und für das heute geltende Regulierungsregime auf 117 gesunken ist, erreichte er im Zeitraum 2006 bis 2012 mit 192 den höchsten Wert. Dies zeigt, dass die Regulierung in dieser Phase besonders erfolgreich war, da sie ohne strikte Verbote von Mehrfachkonzessionen und ohne Abstandsregelungen für Spielhallen auskam. In dieser Zeit war der Schwarzmarktanteil mit nur 4 % am niedrigsten.
Das Fazit der Studie lautet, dass eine übermäßig restriktive Regulierung die Attraktivität des legalen Angebots mindert und dadurch den illegalen Markt stärkt. Spielerschutz, Jugendschutz und Suchtprävention können nur im legalen Bereich wirksam umgesetzt werden, weshalb eine erfolgreiche Kanalisierung oberste Priorität haben sollte. Solange die Regulierung das legale Angebot schwächt, wird es für illegale Betreiber einfacher, Marktanteile zu gewinnen. Zudem entgingen dem Staat zwischen 2014 und 2021 durch die Verlagerung in den Schwarzmarkt Steuereinnahmen in Höhe von etwa 3,7 Milliarden Euro.
Die Studie empfiehlt, das aktuelle Regulierungsregime zu überarbeiten, um das legale Angebot wieder attraktiver zu machen und den Schwarzmarkt zurückzudrängen. Nur so können die Ziele des Spieler- und Jugendschutzes, der Suchtprävention sowie der staatlichen Einnahmensicherung erreicht werden. Ein attraktives, legales Spielangebot wirkt der Verdrängung ins illegale Glücksspiel entgegen und schafft die Grundlage für eine wirksame Regulierung des Marktes.